?何為零基預算？簡單來說，可理解為從“零”開始編制預算，是指在預算編制時不考慮以往預算安排基數，而結合當年實際需求和財力狀況，對各項支出逐項審核后，按照輕重緩急安排支出的預算編制方法

?安徽通過向內挖潛，打破固有格局，既革新財政預算管理，提高資金效率，又強化跨部門協同，提高行政效率，為全省經濟社會高質量發展提供有力支撐

?“向財政資金要效益，向政府治理要效能，是零基預算改革的核心價值所在。通過機制創新，提升了財政資金的使用效益，也推動了權力運行更加規范透明。”

  文 |《瞭望》新聞周刊記者 吳慧珺 陳燕

  “護盤子、守基數”的慣性被打破；“各管一塊、辦事要錢”的思維正轉變；“直補、無償”的方式在減少......在安徽，一場財政領域的零基預算改革，正在向無效財政資金“開刀”，從“零”開始管好政府錢袋子。

  何為零基預算？簡單來說，可理解為從“零”開始編制預算，是指在預算編制時不考慮以往預算安排基數，而結合當年實際需求和財力狀況，對各項支出逐項審核后，按照輕重緩急安排支出的預算編制方法。

  傳統預算編制方式主要采取基數預算，即以部門單位上年度預算規模為基數，然后適度增長。相較之下，零基預算能夠有效壓減非重點、非剛性支出，清退政策到期的項目資金，整合低效重復的分散資金，最大限度提高財政資金使用效益。

  2022年起，安徽省通過清單式管理、以績效“尺”量財政“效”、財政金融協同和跨部門專班等方式，破基數、保重點、強統籌、提績效，驅動行政思維、支出模式、資金效能和政府協同全面升級。

  如今，這場“歸零”革命已進入2.0版本。從產業科創到民生保障，從省級部門到市縣基層，安徽的零基預算改革，正進一步創新打法、系統集成，倒逼財政資金從“天女散花”轉向“精準滴灌”，以“小財政”促進“大發展”，為各地改革提供具有啟示性的“安徽樣本”。

在位于安徽省蕪湖市灣沚區的中電科蕪湖鉆石飛機制造有限公司內，

工作人員在裝配一架通航飛機（2025 年 7 月 3 日攝）  張鋮攝／本刊

  破局之問：預算為何“歸零”

  實施零基預算改革，中央謀劃已久。從黨的二十大報告提出“健全現代預算制度”，到黨的二十屆三中全會提出“深化零基預算改革”......一系列政策部署，為零基預算改革提出了要求。

  受訪人士表示，推動這一改革，既是為了消除傳統預算管理模式的積弊，也與當前財政收支形勢、國家治理體系和治理能力現代化要求密切相關。

  有利于進一步提高資金使用效益，是財政緊平衡背景下的主動應對之策。

  2024年，我國一般公共預算收入為219702.12億元，完成年初預算的98.1%，較上年增長1.3%，全國一般公共預算支出284612億元，比上年增長3.6%。整體上，我國財政運行處于緊平衡狀態。在這樣的收支形勢之下，零基預算改革是必然選擇。

  中國財政科學研究院副研究員張行說，當處于經濟增速放緩、財政緊平衡形勢時，傳統“基數法”預算支出固化僵化，低效支出難削減，造成資源浪費。

  例如，在安徽省六安市，改革前市政養護項目的經費申報，主要依據上一年度實際支出作為基數，缺乏精細的成本核算。同時，績效評估維度單一，主要關注任務是否完成，對資金實際使用效益缺乏深入考量。

  改革后，六安市基于市政設施的實際養護面積、設施數量、維護難度等，精準核算經費數額。績效評價新增成本節約率、市民滿意度調查、設施使用壽命延長率等考核指標，全面深入評估項目實施效果。

  中國人民大學副教授胡波說，零基預算改革離不開預算績效管理的支持，通過事前事中事后的績效評估，推動“先有預算、后定績效”向“預算跟著績效走”轉變，不斷優化預算管理。

  需要強調的是，零基預算更多體現為運用這一理念完善預算管理，并不是全部從“零”開始編制預算。

  根據《中華人民共和國預算法實施條例》，各部門預算支出為與部門預算收入相對應的支出，包括基本支出和項目支出。受訪人士表示，項目支出是財政資金分配的關鍵環節，當前多地的零基預算改革，主要聚焦于項目支出領域。

  “零基預算更適用于各年度間非連續性的支出項目，可以先從重點領域項目、臨時性項目等開始改革。”國家發展改革委經濟研究所財稅室主任李清彬說，零基預算改革是一項系統性工程，不能一蹴而就，各地可通過漸進式改革逐步積累經驗。

  能夠優化支出結構，有利于強化國家重大戰略任務財力保障，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。

  預算體現國家的戰略和政策，反映政府活動范圍和方向。今年的政府工作報告提出，實施更加積極的財政政策。持續優化支出結構，更加注重惠民生、促消費、增后勁，切實提高資金使用效益。這對政府收支結構調整提出新要求，而零基預算改革是優化支出結構的重要方式。

  從財政資金的使用效率看，零基預算改革通過重塑財政資金分配格局，讓財政資金精準抵達發展緊要處。

  “落實落細更加積極的財政政策，要求各地編制預算時，朝著今年經濟工作的重點任務發力，有利于把有限資源用在重點領域，讓財政政策發揮出更大效能。”李清彬說。

  從政府部門統籌協調看，零基預算改革有利于打破傳統行政壁壘和信息孤島，為治理決策提供更堅實的制度基礎。

  例如，安徽省支持科技攻關類的政策，涉及科技廳、發改委、工信廳等部門。改革前，由于信息不互通，每個部門都從不同角度進行補貼，導致項目重復支持。改革后，通過設立工作專班，各部門將政策優先級清晰地擺上臺面，聚焦關鍵核心問題，優化精簡科技攻關項目。

  “看似是財政改革的一小步，實則是政府協同治理的一大步。”中央財經大學教授曹堂哲說，通過建立預算統籌協調機制，提升政府跨域治理效能，讓各部門將項目“在一起亮曬”，基于實際需求、績效目標、支出標準和政策優先級“從零”論證，提升預算編制的科學化、標準化和透明度。

  創新之策：用一分錢使出十分勁

  打破基數，從“零”論證。2022年6月，以省政府名義印發執行的《安徽省全面實施零基預算改革方案》，標志著改革在安徽全面開啟。

  在財力總量基本不變的情況下，安徽通過向內挖潛，打破固有格局，既革新財政預算管理，提高資金效率，又強化跨部門協同，提高行政效率，為全省經濟社會高質量發展提供有力支撐。

  ——清政策破基數，打破支出固化格局。每項財政資金支持的項目，都對應著相關政策文件，打破傳統預算的路徑依賴，改革必須從政策摸底開始。

  安徽經梳理發現，部分支持經濟社會發展領域的支出政策，系統性、協同性不足，存在超期執行、重復補貼、方式單一、效益較低等問題。例如，20世紀90年代出臺的專項政策，每年省財政投入2850萬元支持小城鎮建設，而全省小城鎮有1200多個，省級資金就像“墨水灑到了池塘里”，成效較低，而政策依舊在執行。

  “只壓減低效項目，不清理相關政策，就像割了草但根還在。”安徽省財政廳副廳長左自智說，把低效、無效、重復的政策清理掉，才能從根本上提高資金的實際使用效率。

  2023年，安徽共清理重塑省級185項支出政策，其中清退25項、壓減35項。根據政策清理結果同步清理預算項目資金，2024年預算項目數量較改革前下降22%。

  ——編清單保重點，集中有限財力辦大事。打破基數后，如何整合政策、項目、資金保障重點領域，這是改革的必答題。

  2022年起，安徽編制省級重點保障事項清單。依據中央及省委、省政府確定的年度大事要事，清單一年一定，按照公共服務、產業扶持、重點建設3類細化，與預算編制同步開展、銜接，隨預算草案報同級政府審議。

  受訪人士說，有清單后，部門在申請預算時必須考慮，是否聚焦中央最新的決策部署？是否對標全省的重點任務？這也倒逼各部門“先謀事、再排錢”“有清單、再花錢”。

  安徽省財政廳二級巡視員、預算處處長方山恩說，改革前，預算部門存在“各管一塊”“辦事就要錢”等傳統思維，改革后，各職能部門將預算與重點保障事項清單對標，提前謀劃優質項目，實現從“被動分錢”向“主動謀事”轉變。

  2023年，安徽編制省級共95項756億元的重點保障事項清單；2024、2025年，清單事項動態調整至81項843億元和64項846億元，政策集中度進一步提高。

  ——強統籌促整合，實行跨部門專班運作。理順部門之間的關系，避免財政資金“單打獨斗”，強化部門間協同合作，保障各領域政策、資金、工作“協同作戰”，讓資金發揮更大效益。

  以肥西縣為例，過去信息化項目多部門建設，2024年部門預算申報達1.9億元。由于缺乏統一規劃，項目數據孤立散落，難以發揮集聚效應。為此，肥西縣設立“智慧肥西”專項項目，單列專項資金池1億元，集中財力化零為整，由數據資源局牽頭，專家統一論證把關，提高了資金使用效益。

  安徽探索“牽頭+配合”的財政統籌整合資金專班運作模式，在產業、科技、民生、政務信息化等領域，將以往分散在110個部門使用的財政資金，統籌整合為15個專項資金，組建15個統籌資金使用工作專班，化“零錢”為“整錢”。

  受訪人士說，通過成立工作專班，推動政府職能協同和財政資金整合，讓財政資金向著主攻方向發力，發揮更大效能。

  ——調結構轉方式，讓財政金融更好協同。針對財政資金市場化運作不夠的情況，安徽通過市場邏輯來轉方式、提質效，實現“用一分錢干十分錢的事”。

  安徽建設政府投資基金體系，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用。2022年起，安徽以“撥改投”方式注資省屬企業，組建500億元規模的省新興產業引導基金，聚焦新一代信息技術、人工智能等產業設立16只母基金，形成“1+16+N”體系布局。

  安徽省財政廳金融處處長喬傳宗說，改革后，轉變無償補助、直接補助等資金使用方式，對市場機制可以解決的事項，通過政府引導基金、貼息、擔保等方式撬動社會資本，實現有為政府與有效市場同向發力。

  截至6月底，引導基金體系認繳規模突破2000億元，達到2304.82億元。16只母基金共設立子基金159只，母子基金累計投資項目902個、投資金額436.94億元，實現對全省重點產業、重點區域和企業生命周期的全覆蓋。

  變革之路：改革如何持續深化

  不僅在安徽，全國多地正在推進零基預算改革。受訪專家認為，多地的改革仍面臨傳統行政思維掣肘、支出標準不夠明晰、績效管理有待提升等挑戰，需要從觀念轉變、體系建設、壓實責任等方面發力，推動零基預算改革向縱深發展。

  ——理念層面，深化對零基預算改革的認識。黨的二十屆三中全會部署的財稅體制改革，重在為國家重大戰略落地提供制度支持和財力保障，零基預算改革位列其中，無疑應承擔起這一重要使命。

  “各地各部門推進改革過程中，應賦予零基預算新內涵，探索、激發零基預算新功能，打造本土化‘升級版’。”遼寧大學地方財政研究院院長王振宇說，推動零基理念從預算支出管理向收入端、體制端拓展運用，清理規范有關收支掛鉤等具有累積效應的政策制度，實現財稅體制系統優化。

  零基預算是關系全局的系統性變革。如果理念轉變不到位，易導致“部門不急、財政急”“各改各的、各自為政”，改革效果將打折扣。

  張行說，應建立跨部門協調機制，提升強化財政與發改、審計等部門及各預算單位的協同，形成“一盤棋”推進格局，避免改革淪為財政部門的“單打獨斗”。

  ——制度層面，完善零基預算管理體系。深化零基預算改革，需要從預算總額控制、配置效率、運營效率、受托責任等方面，逐步完善零基預算管理體系。

  “完善零基預算管理體系，需要在政府預算、部門預算、財政支出政策和項目支出等層面針對性發力。”曹堂哲說，政府預算層面，突出總額控制和支出結構優化；政策層面，強調統籌整合，集中財力辦大事；部門層面，強調職能和項目匹配，在項目清理和分類保障基礎上，合理測算部門預算規模，提升部門預算科學管理水平；項目層面，強調項目分類保障、全生命周期管理、預算績效管理、成本績效分析和支出標準等。

  各地需因地制宜建立健全支出標準體系，讓預算編制有據可依。以項目支出標準為例，張行說，可研究制定專用標準，健全項目支出定額標準與經濟增速、物價漲幅等因素掛鉤機制。推廣應用普適標準，統籌考慮部門預算編制和績效評價需求，將評價指標納入普適標準庫管理，實現一套標準滿足事前績效目標編制、事中動態監控和事后績效評價等需求。

  ——執行層面，壓實部門預算編制主體責任。各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，需定期報告資金使用等情況，將零基預算理念貫穿于項目全生命周期之中。

  在項目申報前，部門需要開展充分的可行性論證。張行說，部門應結合事業發展規劃、年度工作重點，科學測算資金需求，杜絕“報大數”“湊項目”等現象。同時，建立項目入庫審核機制，由部門牽頭組織專家評審，財政部門重點審核其必要性、合規性和績效目標合理性。

  在項目執行中，完善預算執行動態評估機制，提升財政資源配置效率和使用效益。

  例如，安徽推出項目全生命周期的績效評價機制，涵蓋事前評估、事中監控、事后評價、結果運用四個環節。其中，結果運用方面，健全了預算安排與績效管理、審計發現問題、財會監督等掛鉤機制，強化績效評價與財會監督的協同，及時將違規問題移交財政監督局。

  在安徽省財政廳預算績效管理處處長王旭看來，這一機制加強了資金使用全過程監管，實現“誰用錢、誰負責，花錢要有效、無效必問責”。

  “向財政資金要效益，向政府治理要效能，是零基預算改革的核心價值所在。通過機制創新，提升了財政資金的使用效益，也推動了權力運行更加規范透明。”在安徽省財政廳廳長谷劍鋒看來，改革的深入將帶來理念革新，而理念革新必將帶動作風轉變，從而提升政府治理效能，為實現高質量發展提供有效支撐。

  這場靜水流深的財政科學管理改革，通過打破支出固化格局，實現集中有限財力辦大事、聚合各路資金成大事，正蹚出以“小財政”撬動“大發展”的治理效能躍升之路。□